На что пилотные кластеры в России тратят деньги

Программа поддержки пилотных инновационных территориальных кластеров (ИТК), запущена Минэкономразвития России в 2012 году. Ее ключевым инструментом на протяжении трех лет остается субсидирование мероприятий, инициируемых кластерами в регионах. В апреле 2015 года принята поправка в закон о федеральном бюджете, предусматривающая выделение в текущем году 1,25 млрд руб. на развитие ИТК. Итоги и приоритеты расходования средств господдержки с начала программы — в новом совместном докладе НИУ ВШЭ и Минэкономразвития России «Пилотные инновационные территориальные кластеры в Российской Федерации: направления реализации программ развития».

		Полный текст доклада

При подготовке издания авторы проанализировали региональные программы развития ИТК, подававшиеся в 2013 году в составе заявок субъектов Российской Федерации на получение средств федеральной субсидии на цели поддержки мероприятий, реализуемых пилотными кластерами. Исследователи провели сравнительную оценку отраженных в этих документах целей, задач и целевых индикаторов, практик функционирования созданных на базе кластеров инжиниринговых центров, а также моделей деятельности управляющих компаний пилотных ИТК.

Доклад состоит из четырех разделов, в которых рассматриваются итоги прошедшего в 2013 году конкурса на получение средств федеральной субсидии; анализируются подходы субъектов Российской Федерации к развитию локализованных в них ИТК; приводятся основные характеристики мер по развитию инновационной инфраструктуры и особенности текущего этапа организационного развития пилотных кластеров. В докладе представлены методические материалы по вопросам деятельности специализированной организации развития кластера, а также по оценке и мониторингу показателей результативности использования субсидий из федерального бюджета на выполнение мероприятий программ развития пилотных ИТК.

Анализ итогов конкурсного отбора 2013 года показал, что развитие кластеров и территорий их базирования не ограничивается только субсидиями, выделяемыми федеральным центром. Так, в 2013 году из средств бюджетов всех уровней на эти цели было выделено более 22 млрд руб. В их составе 1,3 млрд руб. федеральной субсидии, 650,9 млн руб., предназначенные для софинансирования программных мероприятий из региональных бюджетов, и более 20 млрд руб. расходных обязательств и бюджетных ассигнований, предусмотренных субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями для реализации «обеспечивающих» мероприятий.

Рис. 1. Объемы запрошенных и предоставленных средств субсидии из федерального бюджета на реализацию мероприятий региональных программ развития инновационных территориальных кластеров в 2013 году

 

В абсолютном большинстве случаев средства субсидий были направлены на формирование и обеспечение деятельности специализированных организаций развития кластеров, а также на создание объектов инжиниринговой инфраструктуры. В докладе отмечается, что в 2014 году тренд на поддержку уже сформированных (в кластерах первой группы) и создание новых (в кластерах второй группы) управляющих компаний и инжиниринговых центров сохранялся. Эти направления расходования федеральной субсидии по-прежнему остаются наиболее привлекательными для ИТК и регионов их базирования.

Рис. 2. Объем предоставленных средств федеральных субсидий на реализацию мероприятий региональных программ развития инновационных территориальных кластеров в 2013 и 2014 гг. (млн руб.)

 

Вместе с тем, заметны различия между направлениями поддержки ИТК и системой целеполагания региональных программ их развития. Анализ заявленных в документах кластеров целей демонстрирует, что они делятся на две группы: первая ориентирована, прежде всего, на интересы субъектов Российской Федерации, а вторая касается непосредственно функционирования кластеров и перспектив их развития. 

Рис. 3.  Задачи региональных программ развития инновационных территориальных кластеров

«Эти особенности целеполагания свидетельствуют о том, что региональные органы власти по-разному воспринимают цели кластерной политики: в программных документах объект регулирования предстает не как пилотная точка роста инновационной активности общегосударственного масштаба, а лишь как очередной инструмент решения социально-экономических проблем субъекта Российской Федерации», — объясняют авторы доклада. В издании также уточняется, что рассматриваемые кластеры являются молодыми, соответственно, в их программах превалируют цели начальных этапов развития инноваций.

Системную «сервисную» поддержку инновационных проектов на всех этапах жизненного цикла кластера реализуют объекты инновационной инфраструктуры. Среди различных ее типов выделяются бизнес-инкубаторы, технопарки, центры прототипирования и промышленного дизайна, инжиниринговые центры, центры трансфера технологий, центры коллективного пользования. Авторы доклада подчеркивают, что финансирование инновационной инфраструктуры является безусловным приоритетом программ развития пилотных кластеров (инвестиции в ее развитие составили 55% всех средств федеральной субсидии 2013 года на поддержку пилотных ИТК). По их оценкам, сегодня российский рынок инжиниринговых услуг демонстрирует рост, для него характерно появление отдельных крупных игроков. Между тем данному сектору приходится бороться с целым рядом системных проблем, таких как низкий уровень применяемых технологий, дефицит квалифицированных инженерных кадров, недостаточная компетентность заказчиков, пробелы в государственном регулировании, административные барьеры и др. В докладе предлагается набор рекомендаций, направленных на регулирование инжиниринговой деятельности в России.

Наконец, что касается вопросов менеджмента, то, по мнению авторов доклада, важным результатом проведения конкурсных отборов заявок на софинансирование мероприятий региональных программ развития кластеров в 2013–2014 гг. стало то, что во всех пилотных ИТК были сформированы органы управления их развитием (на эти цели в 2013 году было направлено 26% всех средств федеральной субсидии). Однако еще до конкурса 2013 г. влияние региональных органов власти на кластеры начало усиливаться. Как отмечается в издании, несмотря на свою предсказуемость, концентрация рычагов управления кластерами в руках региональных властей несет определенные риски. Сохранение этой тенденции может затруднить процессы организационного развития, становления горизонтальных связей между разнородными участниками и расширения вертикальных каналов влияния, а также препятствовать учету мнения кластерного сообщества при принятии управленческих решений.

Ведущая позиция государства в органах управления отечественными пилотными ИТК подкрепляется тем, что оно выступает в качестве ключевого источника финансирования деятельности специализированной организации. Слабое распространение практики установления членских взносов — важная причина низкой степени влияния на специализированные организации со стороны участников кластера. Отмеченная тенденция не вполне соответствует зарубежному опыту. Анализ деятельности кластеров развитых стран показывает, что в них складывается устойчивое соотношение государственного (60%) и частного (40%) финансирования. Бо̀льшую долю последнего составляют членские взносы, чуть меньшую — платные дополнительные сервисы (проектный менеджмент, платные семинары и пр.).

Авторы доклада заключают, что приоритетным вектором дальнейшего совершенствования кластерной политики должна стать разработка и формализация стратегий развития пилотных ИТК. Запуск этого процесса будет способствовать преодолению таких «родовых» недостатков, как ориентация исключительно на интересы отдельных участников кластера или региона, неконкретность, декларативный характер и, как следствие, оторванность долгосрочных целей и задач кластера от внутрикластерных проектов. Повышение качества последних — еще одна актуальная задача на текущем этапе реализации кластерной политики в России. Органы власти и институты развития призваны в первоочередном порядке разработать систему мониторинга проектов ИТК, важной составляющей которой должна стать оценка их эффективности.

Подготовила Екатерина Исланкина