Стратегическое планирование: системное развитие VS ручное управление
За круглым столом «Стратегическое планирование: на пути к работающей модели», прошедшим 11 апреля в рамках XIX Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества, представители Правительства и ряда министерств вместе с исследователями из Высшей школы экономики рассмотрели, насколько эффективно и за счет каких инструментов в стране реализуется стратегическое планирование.
Сложившаяся система государственного стратегического планирования — многоуровневая и разветвленная. «Реализуется более 57 тысяч стратегических документов, установлено более 500 тысяч целевых показателей. Это гигантская формальная система. Вопрос в том, работает она или нет», — сказал модератор круглого стола — первый проректор, директор ИСИЭЗ НИУ ВШЭ Леонид Гохберг. Упорядочить эту систему был призван закон «О стратегическом планировании», принятый несколько лет назад.
Помимо федерального закона, в последние годы опробовано немало современных инструментов, сказал Павел Рудник, директор Центра стратегий и программ ИСИЭЗ НИУ ВШЭ, представивший основной доклад на круглом столе. В частности, на уровне правительства и в министерствах реализованы элементы проектного управления. С одной стороны, пробы новых инструментов и попытки выстраивать работу по приоритетам в обход «установленного порядка», замкнутого на ведомства, свидетельствуют о поиске адекватных современным реалиям решений в сфере стратегического планирования. С другой, продолжающиеся реформы свидетельствуют о том, что «документоцентричная» система стратегического планирования еще не достигла зрелости и не вполне отвечает запросам управленцев.
Ее внутренняя «недонастроенность», например, выражается в том, что не обеспечивается надежная декомпозиция целей, без которой стратегические документы зачастую остаются лишь декларациями, а внимание органов власти концентрируется на текущей деятельности в ущерб стратегии. Вытеснение видения будущего количественными показателями приводит к тому, что стратегии формируются «снизу-вверх», а вызовы и новые тренды недооцениваются. Планирование предполагает прежде всего количественный рост того, что уже есть, при меньшем внимании к качественным изменениям в экономике.
Ориентированность системы стратегического планирования на госсектор «отсекает» от национальной повестки развития многих наиболее эффективных стейкхолдеров, — для них не хватает механизмов вовлечения и мотивации к участию в разработке и реализации стратегий. То, что система не подразумевает реального взаимодействия со стейкхолдерами, делает ее уязвимой.
Запаздывание внедрения моделей управления, основанных на мотивации к эффективной работе всех заинтересованных сторон, ослабляет доверие общества, бизнеса и инвесторов. Не проводится комплексная оценка социально-экономической политики — не отдельных мер по оценке эффективности бюджетных расходов, а политики в целом, включая значимые для общества результаты. Ее принципы — независимый контроль, публичность и взаимодействие со стейкхолдерами. Напротив, сегодня ведомства сами планируют мероприятия, реализуют их и анализируют итоги. «Система работает формально, а реальное управление достигается за счет поручений», — подытожил докладчик и обратился к присутствующим с вопросом, как перейти от работы по поручениям к реализации стратегии, от количественных результатов к качественным.
Проблему дисбаланса между исполнением поручений и реализацией стратегических документов отмечали многие участники дискуссии. Директор Департамента региональной промышленной политики и проектного управления Минпромторга России Сергей Безруков считает обилие поручений «проблемой ошибочно выработанной стратегии или не полностью выполненной стратегии»: зачастую стратегические документы низкого качества, поэтому приходится дополнять их отдельными актуальными мерами.
Статс-секретарь — заместитель Министра экономического развития РФ Олег Фомичев также полагает, что объем поручений крайне велик, «а это проблема государственного управления в целом, а не только системы стратегического планирования». Он отметил, что в условиях высокой неопределенности и динамичных изменений социально-экономической ситуации стратегии нередко быстро устаревают и «отдельные документы теряют актуальность еще до их принятия».
Олег Фомичев подчеркнул необходимость синхронизации на новом политическом цикле различных стратегических инструментов в соответствии с той логикой, которую задает закон «О стратегическом планировании»: «при разработке стратегий и проектов должны учитываться соответствующие отраслевые и региональные прогнозы, а стратегии, в свою очередь, стоит принимать во внимание при актуализации госпрограмм и проектов».
Тезис о взаимосвязи между документами развил Артем Шадрин, директор Департамента стратегического развития и инноваций Минэкономразвития России. Процессы разработки, актуализации и отчетности должны быть четко синхронизированы и упорядочены во времени. Например, практика, когда стратегия разрабатывается в отсутствие прогноза, недопустима. Только после того, как прогноз разработан и принят, можно переходить к следующему шагу — формированию стратегии. «Во всех документах, которые мы принимаем, должны быть четко отражено, как учтены другие документы», — сказал Шадрин.
Директор Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Андрей Клименко, отметив недостатки существующей системы стратегического планирования, о практике поручений высказался, скорее, положительно: «Поручения, которые мы критикуем, являются в том числе элементом стратегического управления. Зачастую приходится реагировать моментально и в такой форме. Прямо на глазах меняется курс доллара, происходят различные мировые события, и нужно принимать решения, в том числе стратегические, которые у нас расписаны уже до 2035 года».
В конце дискуссии Николай Бухтеев, начальник отдела Департамента экономики и финансов Правительства РФ, высказал тезис, с которым согласились все участники: система стратегического планирования в России должна более гибко реагировать на все происходящие изменения и ее необходимо усилить возможностью оперативной корректировки с учетом меняющейся ситуации.
Текст подготовлен при участии Анастасии Топонен, студентки факультета коммуникаций, медиа и дизайна НИУ ВШЭ