Кластерная политика и развитие промышленности — в фокусе дискуссий на Глобальной конференции TCI 2017

Закончилась 20-я (юбилейная) конференция Ассоциации практиков и экспертов по кластерам TCI network, на которой Россию представлял руководитель Российской кластерной обсерватории ИСИЭЗ НИУ ВШЭ Евгений Куценко. Он поделился своими наблюдениями и результатами общения с носителями передовых практик в области промышленной и кластерной политики.

В этом году конференцию принимала Богота — столица Республики Колумбия. Ключевыми тематиками 2017 года стали: новая промышленная политика, кластеры как инструмент предпринимательского поиска в рамках стратегий умной специализации, картографирование кластеров, оценка эффективности кластерной политики, лучшие практики управления кластерными инициативами, стимулирование экспорта и научно-технологического развития посредством кластеров, а также роль кластеров в установлении мира.

В рамках конференции был представлен доклад, посвященный двадцатилетию TCI network, в котором нашлось место и российской кластерной политике. А вот глобальная конференция следующего года пройдет в Торонто, что очень удачно совпало с началом первой национальной программы поддержки кластеров в Канаде, о чем будет сказано ниже.

Промышленная политика без субсидий

Ключевыми спикерами 20-й конференции TCI network стали Рикардо Хаусман (Гарвард), Эрнесто Стейн (Inter-American Development Bank) и Пьеро Геззи (бывший министр промышленности Перу), посвятившие свои выступления новой промышленной политике.

Как и ожидалось, Рикардо Хаусман, прежде всего, рассказал о своей теории экономической сложности, противопоставив ее институционализму как главному, объясняющему экономическое развитие / упадок фактору с точки зрения большинства современных экономистов. Хаусманн видит причину экономического успеха в количестве «кубиков» ― доступных технологий, воплощенных в отрасли, из которых как из конструктора собираются новые продукты. Чем больше в стране или регионе таких «кубиков», тем больше возможностей для создания новых отраслей. Диверсификация — главная цель промышленной политики, по Хаусману («не бывает умной специализации, бывает умная диверсификация»). Но не всякая диверсификация хороша: необходимо правильно определить направления, где у региона больше всего «кубиков» и сделать следующий шаг в сторону более сложных продуктов, не увлекаясь долгосрочным фантазерством, но и не «залипая» в текущей специализации, ― отметил Рикардо Хаусман.

Большинство сильных кластеров в мире де-факто подтверждают эту гипотезу. Так, Фредерик Мирибель из Агентства привлечения инвестиций Лиона показал, что ряд расположенных в этом городе кластеров ведут свою индустриальную историю с 1500-х годов, когда в Лионе было налажено производство шелка, из которого вышли текстильная и химическая отрасли промышленности. Текстильная промышленность (включающая производство соответствующих машин) дала основания для развития автопрома и производства комплектующих для самолетов, химическая стимулировала фармацевтическую, косметическую и пищевую отрасли.

Идея «кубиков» приводит к новому пониманию промышленной политики: для развития отрасли нужны не субсидии предприятиям (нарушающие конкуренцию и порождающие рентоориентированное поведение), а формирование условий для развития всей отрасли, которые понимаются широко от инфраструктуры до безопасности, банковской системы, подготовки кадров, корпоративного права, стандартов и пр. Что-то из этого может быть выстроено через рынок, а где-то без государства никак не обойтись (и субсидии здесь — что мертвому припарка). При этом отсутствующие «кубики» у разных индустрий могут быть свои и заранее понять, в чем проблема нельзя — нужно вступить в стратегический диалог с индустрией / кластерами и уже в его ходе подбирать или создавать адекватные проблемам инструменты поддержки.

Хаусман привел несколько принципов выстраивания диалога государства с существующими индустриями / кластерами: самоорганизация профессионального сообщества вокруг общих проблем или возможностей; обсуждение государственных задач (public inputs) или координационных провалов, а не субсидий; фокус на росте производительности в отрасли, а не прибыльности отдельных компаний; готовность компаний софинансировать решение общих задач; прозрачность диалога и др. Другой набор принципов требуется для выстраивания эффективного диалога с возникающими индустриями: специальный орган для поиска будущих возможностей, профильные промышленные и коммерческие площадки, поиск нужных (а не приглашение всех подряд) инвесторов и пр.

Эрнесто Стейн дополнил доклад Хаусмана, рассказав, в том числе, о механизмах Public-Public cooperation, среди которых Mesas ejecutivas, о которых речь пойдет ниже. Интересно, что Эрнесто указал на естественное ограничение кластерной политики как одного из возможных механизмов Public-Public cooperation. Чаще всего кластерная политика реализуется регионами, а существующие проблемы отрасли могут быть решены только национальными властями.

Можно добавить, что даже если эта политика национальная — это вовсе не означает автоматически желания или возможности решать проблемы отрасли вместо выделения субсидии отдельным ее представителям. При этом я бы указал на другую особенность кластерной политики — каждый кластер представляет собой уникальный микс отраслей, ограниченный рамками одного или нескольких регионов, и, соответственно, не представляющий отрасли в национальном масштабе. Грубо говоря, если собрать представителей отрасли — можно получить список общих проблем, снижающих производительность. Если собрать кластеры — список частных проблем разных отраслей. С другой стороны, кластеры позволяют взглянуть на барьеры развития со стороны цепочек создания добавленной стоимости, уменьшая тем самым риск узкоотраслевого лоббирования.

Пьеро Геззи продолжил развивать идеи Хаусмана о том, что новая промышленная политика должна фокусироваться на общих вопросах производительности, а не на прибылях и субсидиях, и не ограничиваться традиционными промышленными видами деятельности (промышленность — не «что», а «как»: в современном мире и сельское хозяйство, и Knowledge-intensive business services (далее — KIBS) реализуются на промышленных принципах). Ключевой для решения этих вопросов является кооперация между бизнесом и государством, которую нужно превратить из принципа в институт. В Перу таким институтом стали Mesas Ejecutivas (далее — ME), эффективность которых подчеркнул в предыдущем выступлении представитель Межамериканского банка развития.

ME представляют собой постоянно действующие отраслевые рабочие группы на национальном уровне, нацеленные на улучшение работы государственных органов по обеспечению условий для развития отрасли (но не вообще, а максимально предметно). Каждая такая рабочая группа встречается каждую неделю или раз в две недели, а также имеет ответственных лиц, контролирующих прогресс в решении выявленных проблем.

Всего в 2015–2016 году в Перу было создано 8 ME в сферах лесозаготовки, аквакультуры, креативных индустрий, текстильной промышленности, гастрономии, агроэкспорта, логистики и высокотехнологического бизнеса (high-impact entrepreneurship). В каждой ME участвует 20–25 человек.

Например, ME по лесозаготовкам включала 6 министерств, региональные и местные власти, бизнес, включая малый (который для участия в ME самоорганизуется и формирует отраслевые ассоциации). По словам бывшего министра, потенциал и проблемы сектора в первый раз были осознаны. За полтора года работы ME был создан специальный закон, признающий плантации леса наравне с сельскохозяйственными плантациями, создан специальный фонд, стимулирующей выделение займов в эту сферу, устранена необходимость получения разрешений на вывоз леса с плантаций, с одного года до трех дней уменьшен срок регистрации собственности на продукцию лесных плантаций, началось привлечения прямых иностранных инвестиций в эту сферу. 

Любопытно, что после смены правительства ME сначала отменили, но потом вернули под давлением бизнеса.

Деятельность МЕ показывает, что можно проводить промышленную политику и без субсидий. Но разговора о синхронизации, расшивке узких мест и пр. также недостаточно. Среди секретов успеха диалога бизнеса и власти, позволяющего решать общеотраслевые задачи повышения производительности, Пьеро Геззи выделил следующие:

• аналитическая фаза выявления проблем и формирования повестки не должна затянуться, лист проблем, как правило, формируется достаточно быстро и может быть дополнен в дальнейшем. Главное — выбрать 3 или 4 проблемы и начать их решать (вообще, минимум отчетности);
• начать с одной отрасли, постепенно наращивать их количество;
• высокая частота и регулярность встреч (а не вообще мероприятий);
• включить все значимые для проблем отрасли министерства;
• необходима политическая поддержка сверху (для решения ряда задач, а также обеспечения взаимодействия между разными министерствами);
• наличие группы, контролирующей прогресс;
• ясная и проработанная на годы вперед дорожная карта не нужна, главное — быстро начать реализовывать важные для отрасли направления, понять, что работает, что нет, оперативно вносить необходимые изменения;
• готовность менять инструменты поддержки в процессе погружения в проблемы отрасли;
• решение проблем формирует сильные группы поддержки этого механизма, формируется «институциональная память», которая не позволяет забыть сформированные ранее институции поддержки, поддерживает их в случае смены политической власти.

Несколько свежих кейсов реализации кластерной политики

Канада

В 2016 году новое правительство Канады решило впервые запустить национальную программу поддержки кластеров (на региональном уровне кластеры давно и успешно развиваются в Квебеке, есть, как минимум, одна кластерная инициатива в Торонто — TOHealth). Название громкое — инновационные суперкластеры (Innovation Superclusters). Миссия — выделение приоритетов долгосрочного развития путем определения точек роста с максимальной критической массой и потенциалом международного признания. Цели, в общем-то, стандартные для такого рода программ: коммерциализация платформенных технологий; поддержка инициированных бизнесом совместных исследований и разработок; развитие кооперации между бизнесом, наукой и публичным сектором; усиление позиций канадских фирм на новых рынках. Планируется отобрать не более 5 суперкластеров, на которых и будут сосредоточены усилия государства.

Вышеперечисленное сильно похоже на приоритетный проект Минэкономразвития России по поддержке инновационных кластеров — лидеров международной инвестиционной привлекательности. Но сразу виды и ощутимые различия.

Во-первых, это набор приоритетов: передовые производственные технологии; сельское хозяйство и пищевая промышленность; чистые технологии; цифровые технологии; науки о жизни, чистые технологии, транспорт и инфраструктура. Несмотря на смешение технологий и отраслей, очевидно, что в секторе АПК (как минимум) нам явно не помешал бы дополнительный импульс инновационного развития.

Во-вторых, канадцы уже два года отбирают заявки; судя по словам представителя правительства, с которым я говорил, они подошли к этому более чем серьезно.

В-третьих, все же у них заложен немалый бюджет поддержки — около 750 млн долларов США (950 — в канадской валюте) на 5 лет.

В-четвертных, серьезный акцент на бизнес инициативу. Как и везде в мире, государственная поддержка кластеров строится на принципах частного софинансирования, в размере не менее 50 процентов. При этом субсидия будет выделяться авансом, но частями в течение пятилетнего периода. Получателем денег будет кластерная организация (некоммерческая организация) — в этом явное отличие уже от программы Минпромторга России.

Пока что больше сказать о дизайне программы нельзя: кластеры только отбираются (два раунда, на первом из 50 заявок отобрали 9, в итоговом перечне, который появится уже в конце ноября этого года, останется не более 5). Но уже сейчас есть, что взять на заметку.

Казахстан

Другая интересная новость — Казахстан решил перезапустить свою кластерную политику. Как известно, он стартовал раньше России, пригласив Портера для проведения его типового отраслевого анализа, но на этом остановившись (в принципе в то время о кластерных инициативах, которые являются главным инструментом кластерной политики, еще было известно очень мало, в книге того же Портера о них ни слова). Теперь ― другие консультанты (Всемирный банк, лекторы European Foundation for Cluster Excellence, InfydeID из Страны Басков) и новые амбиции. Подход сверху теперь дополнен сбором заявок «с земли». Планируется отобрать 6 кластеров из поступивших 18 заявок (набор отраслей довольно разнородный: фармацевтика, строительные материалы, машиностроение, сельское хозяйство, туризм и пр.). Механизм поддержки пока в разработке. Пожелаем удачи.

Австралия

Как известно, в Австралии никогда не было национальной кластерной программы, однако теперь начали возникать пилотные инициативы в сфере сельского хозяйства и пищевой промышленности. Интересно, что запустила такую программу частная ассоциация — Food Innovation Australia Ltd (FIAL). Ассоциация по заказу национальных властей разработала Стратегию развития агропромышленного сектора Австралии до 2025 года, и под выявленные технологические вызовы / приоритеты объявила сбор заявок от кластеров, предполагая, что вошедшие в них фирмы, научные организации и университеты предложат комплексные проекты, объединяющие компетенции и ресурсы для достижения установленных приоритетов.

Поддержка отобранных кластеров будет осуществляться строго на условиях 50-процентного частного софинансирования (поддержка государства приветствуется, но не учитывается в расчете). Грант будет выделяться кластерной организации для обеспечения ее деятельности и реализации непосредственно проектов (четыре раза в год после подтверждения прогресса).

Кстати, агропромышленные кластеры как инструмент реализации научно-технологической политики обозначены в приложении к Прогнозу долгосрочного научно-технологического развития АПК России, а в течение этого года мы два раза обсуждали эту тему с участием представителей Минсельхоза России — на инновационном форуме в Ставропольском крае и на форуме «Золотая осень» в Москве. На мой взгляд, тренд на кластерное развитие в этой сфере очевиден.

Колумбия

На национальном уровне в Колумбии кластерной политики нет (если не считать Платформу, обозначающую наличие 90 кластерных инициатив по всей стране). Но есть очень активные регионы, и Богота (со статусом DC) — в их числе. Двигателем кластеров (и организацией, которая принимала глобальную конференцию TCI network в этом году) является Торговая палата Боготы. Менеджеры всех кластерных инициатив — сотрудники этой организации. Для старта нормально, тем более, что ряд кластерных инициатив постепенно становятся частными — формируют собственные юридические лица, которые начинают сами заботиться о своем доходе. Кластерные менеджеры Палаты, как и их европейские визави активно ищут деньги для совместных проектов участников кластера, которые они же и помогают формировать. Помимо частных ресурсов, это ряд национальных программ (научные исследования, инновации, конкурентоспособность), а также международных программ — Всемирный банк и Inter-American Development Bank.

Опыт Колумбии

Первый день конференции традиционно отведен под кластерные туры ― серии ознакомительных поездок, которые состоялись в текстильный, туристический, строительный, финансовый, креативные кластеры, а также кластер здравоохранения. В этом году заинтересовал кластер здравоохранения (на TCI 2016, в Голландии, выбор пал на индустрию спортивных инноваций ― все же нам явно не хватает вовлечения в кластерное развитие других отраслей помимо «хай-тека» и обрабатывающей промышленности). Как и другие кластерные инициативы Боготы ― эта явно в самом начале своего развития.

Из интересного ― любопытный микс кластеров в мета-кластер (или как бы мы сказали на примере Московской области — кластерный консорциум): Био-хаб включает в себя существующие кластерные инициативы в сфере здравоохранения, фармацевтики, а также перспективные — биокосметики и функционального питания. Несмотря на то, что кластерные менеджеры — сотрудники Палаты, как это принято в Европе, кластером управляет Совет кластера, в котором ключевую роль играет бизнес (8 частных клиник, 2 страховые компании, 2 производителя медицинской техники, представители национальных и региональных органов управления в сфере здравоохранения). Всего в кластере обозначено 200 участников (что не особо о чем говорит в условиях отсутствия членских взносов). Набор проектов включает в себя: распространение лучших практик управления больницами; общие сервисы, включая метрологию; взаимодействие с университетами по повышению качества подготовки кадров; продвижение медицинских услуг на международный рынок (прежде всего, медицинские туристы из Карибских стран и Эквадора по направлениям ортопедии и онкологии); проведение крупных конгрессов в сфере здравоохранения; взаимодействие с органами власти, био / нанотехнологический акселератор.

Интересен взгляд со стороны регионального секретариата по здравоохранению на кластер. Так как в него входят в основном частные клиники, то вместе с кластером государство обсуждает решение общих проблем, таких как младенческая смертность, а также вопросы общей логистики, совместного использования оборудования и лабораторий, баз данных, эффективного распределения ресурсов. В ряде случаев государственные больницы не имеют необходимого оборудования и покупают соответствующие услуги у частных госпиталей, где оно имеется; но бывает и обратные случаи: так, есть специализированная ожоговая государственная больница, в которую направляют клиентов частных клиник (пользователей страховок).

Общие выводы:

• Положительный эффект национальных программ поддержки кластеров (в том числе — появление новых кластерных инициатив, не получающих субсидии) предполагает важность долгосрочного подхода государства в этой сфере — не только и не обязательно субсидии, но также легитимация кластерных инициатив и деятельности региональных властей в этой сфере;
• Несколько специализированных программ могут быть более эффективным решением, чем одна, направленная на решение всех проблем кластеров во всех индустриях;
• Ведомственные традиции, выраженные в предпочитаемых элементах дизайна программ поддержки, определяют специфику новых программ сильнее, чем страновые или отраслевые особенности. Открытость и взаимное обучение критически важно для преодоления возможных «эффектов колеи», текущих ведомственных традиций, потерявших свою эффективность;
• Учет отраслевых приоритетов при реализации кластерной политики. Не ограничивать эксперименты регионов в сфере промышленной политики, а оптимизировать распределение рисков. При поддержке из федерального бюджета отраслей, не имеющих в регионе сравнительного высокого уровня развития, норма частного и/или регионального софинансирования должна быть выше;
• Содействие развитию сектора услуг, в том числе KIBS, культурных и креативных индустрий в качестве полноценного приоритета регионального развития (в ряде случаев единственного).

Автор: Евгений Куценко

Источник: дайджест новостей Российской кластерной обсерватории